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        地方法院、检察院人事权统一管理的两个重大问题(上)

        作者:京盛凯-项丹浏览次数: 日期:2014年8月29日 11:48

         

        摘要: 十八届三中全会关于地方法院、检察院人财物统一管理的构想,是关系到司法职权的性质与人民代表大会制度基本内容的重大司法改革。从我国的宪法体制看,司法职权的中央性,主要是指其立法权限和服从全国人民意志的中央性,但人类司法权形成的历史与理论,以及建国以来我国地方法院、检察院人事权管理的发展历程,都表明,司法职权具有非中央性的特点。理解我国司法职权中央性的同时,也要把握宪法体制中容易被误读为中央性的关节点。改革地方法院、检察院的人财物管理制度特别是人事任免制度,应当以有利于加强而不削弱、建设而不损害人民代表大会制度为基本政治方向和重大政治原则。

         

        关键词: 司法职权 人事权统一管理 中央性 非中央性 人民代表大会制度

           

            一、问题的提出

           十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对推进司法改革提出一系列规划。其中,一个具有重大体制变革意义的内容,就是要“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。[1]为什么要推动省以下地方法院、检察院人财物的统一管理?三中全会决定给出的理由是“确保依法独立公正行使审判权和检察权”,“保证国家法律统一正确实施”。[2]习近平总书记在对若干重大决定的说明中也专门提到这一点。[3]三中全会决定和习近平总书记说明中,关于推动地方法院、检察院实行人财物统一管理的理由,是站在宏观角度阐述的。更具体地说,推动人财物统一管理,目的就是要排除地方各种因素对法院、检察院的干预,即通常所说的,使司法活动去“地方化”。这已成为当前司法改革的基本共识。

           如何从法理上具体论证这一去“地方化”的司法改革措施呢?三中全会结束不久,中央政治局委员、中央政法委员会书记孟建柱发表了一篇关于司法改革的重要文章。他在文章中说了这样一段话:“我国是单一制国家,司法职权是中央事权。考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情,将司法机关的人财物完全由中央统一管理,尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则,逐步改革司法管理体制,先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹,中央财政保障部分经费。”[4]孟建柱的这段话,是从法理上论证为什么要实行地方法、检两机关人财物统一管理的。根据他提出的观点,司法职权具有中央事权的性质,据此,司法机关的人财物理应由中央统一管理,但由于现在条件不具备,只能逐步改革,先实现由省一级统一管理,待将来条件成熟时再由中央统一管理。

           此后,为学习贯彻习近平总书记在中央政法工作会议上的重要讲话精神,《人民日报》专门登出一篇评论员文章,题目就叫《中国的司法权从根本上说是中央事权》。文章进一步从法理上论证推动省以下法院、检察院人财物统一管理的理由:“我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院,而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。”[5]这篇文章进一步论证了司法职权的中央性。

           直接将审判权、检察权定性为中央事权,在理论和实践两方面,都属于重要创新。就笔者所见,无论宪法法律还是党内文件、党和国家领导人讲话以及全国人大及其常委会的有关决议决定,此前都不曾公开使用过这样的表述。为克服法院、检察院在司法活动中的“地方化”倾向,从这一角度考察司法职权的性质,既是重要的尝试,也具有重要的意义。上述孟建柱和《人民日报》评论员的文章,站在特定的角度,将司法职权定性为中央事权,在很大程度上揭示了我国司法职权的特点和规律。而这两篇文章也提示我们,关于司法职权是否属于中央事权的定性,在人财物统一管理的改革中,实际位于理论的制高点,把这一问题研究和回答清楚了,对于人财物能否统一管理和如何统一管理,就会有清晰的思路。

           由省一级统一管理地方法院、检察院的人财物,在具体操作上涉及两个问题:

           一是统一管理财、物,实际就是统一管理法院、检察院的财政开支。这个财政开支是由中央负担还是由中央与地方共同负担,不是根本性问题,说地方法院、检察院的财物由于受制于同级政府包括其他党政机关,影响了司法公正,那么,将这个控制权上收,是容易解决的,也不存在难以逾越的宪法法律障碍。

           二是统一管理人,即统一管理地方法院、检察院的组成人员。这是十分关键的问题。其实,早在2004年修改宪法时,一些专家和部门就建议,改变各级人民法院由同级人大产生的体制,最高法院和高级法院的组成人员由全国人大产生,基层法院和中级法院的组成人员由省一级人大产生。[6]经过十来年的酝酿,类似设想已经成为司法改革中人事管理的重要走向。但是,这一改革设想又可能改变人民代表大会制度的基本内容,是一个需要十分审慎、充分论证的问题。

           由上述可以发现,实行地方法院、检察院人财物统一管理,需要充分研究和回答两个重大问题:一是,司法职权的属性,即其与中央事权的关系;二是如何认识和妥善处理其中的人事权统一管理与人民代表大会制度的关系。本文试图就这两个重大问题阐述一些观点,以期起到抛砖引玉之效。

          

           二、司法职权与“中央事权”的关系

           这些年来,中央与地方的关系,是理论和实践中十分关注、讨论也比较集中的重要问题。所谓人权、财权、事权等哪个职权应当归中央,哪个职权应当归地方,都存在广泛的争议。但值得注意的是,在讨论这些问题时,各方面对一些基础性概念却缺乏系统的共识性研究。拿其中的事权来说,什么叫事权,事权的结构是什么,确定事权的依据和原则是什么,就罕有精细的阐述。而何谓中央事权,迄今为止,则未见有一篇展开深度论证的文章。就笔者的查阅所及,也未见有一部工具书将“中央事权”列为一个词条予以解释。这说明,我们经常提及的“中央事权”,是一个内涵与外延都需要展开严谨论证的用语。

           本文认为,认识中央事权至少应从两个方面入手:一是何谓“中央”?权威正统的《辞海》从不同角度对“中央”的含义做了解释。其中,与国家有关的含义,是指最高国家权力机构。[7]按照最新版《现代汉语词典》的解释,中央是与“地方”相对而言的,特指国家政权或政治团体的最高领导机构。比如,党中央、团中央、中央政府。[8]这样看,所谓“中央”,其基本特点是指国家机关或者政党、社会团体中的最高领导机构。而就国家机构而言,对其中的最高权力机构或者领导机构又可以作狭义和广义的理解。从我国宪法体制的设计看,狭义的最高国家权力机构或者领导机构应当仅限于全国人民代表大会。但从广义上看,其所指应当是国家机构体系中处于顶层的国家机关,范围大体包括全国人大及其常委会、国家主席、国务院、中央军事委员会、最高法院和最高检察院。这些国家机关均属中央一级国家机关,在某一方面均可以代表“中央”。拿最高法院和最高检察院来说,它们行使的审判权和检察权就是代表“中央”的。

           研究中央事权的第二个入手处是,何谓“事权”?所谓事权,通常是与财权相对而言的。按照刘文华教授的说法,事权和财权的概念是中国财政理论所特有的,是计划经济体制的产物。在这一背景下,事权是指政府管理国营(有)企业、事业的职权,应当与获得财权的大小一致起来。[9]有意思的是,笔者翻遍各类政治法律类工具书,竟未发现有关“事权”的条目,可见相关研究之匮乏。而在各类语言类工具书中,仅有《现代汉语词典》开列了该条目。按照这个最新版权威词典的解释,事权是指处理事情的权力或者职权,特指各级政府对所属国有企业事业单位行使的行政管理权力。[10]这个解释实际也是将事权限定为政府对国有企业事业的行政管理职权,确有计划经济的色彩,显然不能涵盖现在我们所讨论的各类事权的范围。但由此出发,并加以基本的语义分析即可发现,国家机构范畴内的所谓事权,既指“事”,也指“权”,是某一国家机关处理某一领域事项的职权。

           那么,何谓中央事权呢?本文认为,有两个基本特点不可缺少:第一,它所涉及的“事”,必须是中央之事。所谓中央之事,应当是指具有全国性影响和意义的大事。如果是地方的“事”,那么,这个事也必须具有全国性的影响和意义,才能成为中央的事。第二,这件事,必须只能由中央即具体的中央机关来处理,由其他任何地方的机关来处理都不适宜,也就是说,处理这个事的职权只能属于中央。在这个基础上,我们对司法职权与中央事权的关系进行分析,恐怕需要注意以下几个重要问题:

           (一)司法职权的“中央性”

           将司法职权界定于中央事权,或者说司法职权具有中央性特点,应当主要基于以下三个考虑:

           1、有关司法职权的事项,属于中央的专属立法权。

           司法职权的中央性,首先应当是指有关司法职权的事项,属于中央的专属立法权。按照宪法的规定,中央事权既包括立法方面的,也包括行政和审判、检察方面的中央事权,但首先应当是立法方面的。立法方面的中央事权,是相对于地方而言的,指某些事项只能由全国人大及其常委会制定法律,或者由国务院制定行政法规,地方不得立法。而具体到司法职权上,根据立法法的规定,有关法院、检察院组织和职权的事项以及诉讼制度的事项,只能由全国人大及其常委会制定法律,并且不得授权国务院制定行政法规,也就是说,有关司法职权的事项属于全国人大及其常委会的专属立法权,是完全意义上的中央事权,地方不得染指。

           这方面有一个典型案例。上海市人大常委会2000年在起草《上海市制定地方性法规条例》的草案时,其主任会议认为,地方组织法没有规定地方法院、检察院可以向本级人大及其常委会提出议案,但也没有规定不可以提出议案。考虑到两院可以就贯彻国家司法、法律制度的某些具体实施问题向市人大常委会提出地方立法案,且上海市过去通过的常委会制定地方性法规程序的规定,曾规定两院可以提出地方性法规案。因此,拟在制定地方性法规条例草案中保留规定,市法院、检察院可以向市人大及其常委会提出在市人大及其常委会职权范围内的议案,但不知这样规定是否违法。上海市人大常委会法工委在这一年的10月13日专门向全国人大常委会法工委提出法律询问。两个月后的12月28日,法工委作出的答复是:立法法规定,“地方组织法关于提案主体的规定中没有人民法院、人民检察院,因为诉讼制度属于全国人大及其常委会的专属立法权,这方面的事项地方人民法院、人民检察院不需要提出地方性法规案。因此,他们不能作为提案主体。”[11]这个法律询问答复清楚地说明,有关司法职权的事项,属于只能由全国人大及其常委会制定法律的事项,是绝对的中央事权。

           考察司法制度属于全国人大及其常委会专属立法权的这一特点,对于准确理解前述孟建柱文章中关于司法职权属于中央事权的论述,是十分必要的。它说明,在司法改革中实行人财物统一管理,首先要考虑立法权限的中央性,即有关人财物统一管理的事项,只能由全国人大及其常委会制定法律进行规范。

           2、司法职权中央性的根本特征,是执行全国人民的意志。

           从1954年的宪法、法院组织法、检察院组织法到1979年的法院组织法、检察院组织法,再到1982年宪法,对于各级法院、检察院行使职权的依据,虽然表述方式上有差异(比如,1954年宪法表述为“只服从法律”,1982年宪法表述为“依照法律规定”),但一个共同的、一以贯之的特点是,法院、检察院行使职权的依据,只能是全国人大及其常委会制定的法律。

        为什么要求两院以法律为依据行使职权呢?这是个与它们能否独立行使职权密切相关的重大问题。

             建国以后,对于如何认识两院服从法律独立行使职权,与接受党的领导和其他国家机关监督制约的关系,理论和实践中始终有尖锐分歧。到了1979年修改法院组织法、检察院组织法和酝酿修改宪法时,这一问题又突显出来了。有的观点将两院服从法律与接受党的领导和其他方面的监督对立起来,甚至认为服从法律就是“以法抗党”。对这个问题,彭真在1979年底的全国检察工作座谈会、高级法院和军事法院院长会议上讲话时,做了针对性的回应。他强调说,两院服从法律,独立行使职权,“这不是黄火青、江华同志要求的,也不是法院、检察院哪个同志要求的,而是党中央、全国人民代表大会、全国人民赋予他们的庄严的职责。”[12]对于两院为什么要服从法律,彭真进一步做了精辟阐述:“服从法律,就是服从党中央的领导和国家最高权力机关的决定,也就是服从全国人民。它就是从法制方面保证全国各族人民的团结和国家的统一,决不是什么‘以法抗党’,‘向党闹独立性’。”[13]

           彭真的以上论述,虽然针对的是两院独立行使职权的错误认识,但却从正面深刻地揭示了司法职权的根本特征,即:执行全国人大及其常委会制定的法律,从法制上保证各族人民的团结和国家的统一。这样做,就是执行全国人民的意志,就是服从中央的领导。这恐怕才是司法职权最大的中央性。1982年宪法第126条、第131条关于法院、检察院依照法律规定独立行使职权的规定,反映的正是司法职权的这一特点。本文认为,只有从彭真所阐述的司法职权的这一根本特征出发,才能准确认识、理解前述孟建柱和人民日报评论员文章关于司法职权属于中央事权的论述。

           3、司法机关处理具有全国性影响和意义的案件,属于行使中央事权。

           如前所述,中央事权的基本结构包括“事”和“权”两个部分。考察法院、检察院行使的职权是否属于中央事权,也须由这两方面展开:一是,该案件是否具有全国性的影响和意义;二是依照法律的规定,该案件是否只能由代表中央的最高审判机关、最高检察机关来处理,或者由两个最高机关授权、指定地方审判机关、检察机关处理。所以,通常说来,最高法院、最高检察院直接处理或者授权、指定处理案件,即为行使司法职权中的中央事权。而一个更典型的案例,是1980年对林彪、江青犯罪集团案件的审理。“鉴于林彪、江青反革命集团案件是特别重大案件,根据最高人民法院和最高人民检察院的建议”,这一年的9月29日,全国人大常委会专门作出了成立最高人民检察院特别检察厅和最高人民法院特别法庭起诉、审判两个犯罪集团案件主犯的决定。[14]这两个犯罪集团案件是具有全国影响的重大案件,是中央的大事,就需要全国人大常委会组织特别检察厅、特别法庭来起诉、审判两个犯罪集团的主犯。对这两个犯罪集团的司法处理是典型的中央事权,也是建国以来处理规格最高的中央事权。

           (二)司法职权的非“中央性”

           在考察司法职权的中央性的同时,还需要注意它的非中央性因素。

           1、司法权形成之历史与理论,似乎并不支撑它的中央性。

           提起中央,人们无疑会想起全部或者某一领域的国家最高权力,也就是集权。但有意思的是,司法权形成的历史与理论,似乎天然就与“中央”、与集权构成强烈的对抗。对这个问题,三权分立的始祖孟德斯鸠有相当独到的论述。在他看来,司法权的实质就是同类人对自己的裁判,是反对国家权力干预的。为了说明这一观点,他从古罗马司法权的形成与运用开始,做了相当繁密的考证。

           孟德斯鸠引用了古罗马时期西塞罗的一句经典之语:“我们的祖先不但不愿意未经当事人同意的人担任法官审理有关公民名誉的案件,而且就连最微小的金钱案件也是如此。”[15]这说明,古罗马的先人对于如何解决发生在自己身上的纠纷,首先信任和求助的并不是某种国家权力,而是自己同意的同类人中的某一第三方。孟德斯鸠考证发现,在古罗马,大裁判官每年都会造一份名单或表册,列出他所选定的担任法官职务的人员。每一个案件的当事人,就从这个名单或者表册中选出一定名额的法官审理纠纷。这种做法在英国得到了延续。他认为,“这对于自由是很有利的,因为大裁判官所选定的法官都是经过当事人同意的”,今天,在英国的诉讼中,“人们在极多的场合可以申请法官回避,这和罗马这个习惯差不多”。[16]孟德斯鸠在这里揭示了现代诉讼中回避制度的源头。当事人有权在诉讼中申请回避,就表明了一种对国家权力的既有安排的不信任和不服从。

           孟德斯鸠还发现,在古罗马,最初由代表中央权力的国王们掌握刑事案件的审判权,后来执政官继承了这一权力。但是,执政官既掌握军事权力又不通过司法程序行使审判权的行为,被认为“与其说是裁判,毋宁说是暴力行为”。在这种情况下,便产生了一部叫“瓦烈利法”的法律。“这项法律许可把危害公民生命的一切命令提请人民公断。执政官们除了依据民意外,再也不能对一个罗马公民宣告死刑了。”[17]而十二铜表法则明确规定,“凡涉及一个公民的生死问题时,只能在人民大会上作出决定。”[18]孟德斯鸠的这一考证,对于认识司法权的非中央性、非集权性,至关重要。它有力地说明,在古罗马时期,人们对代表中央权力的国王和执政官是不信任的,对于涉及剥夺生命的刑事审判权这一重要权力,人们宁可交给自己的全体同类,也不肯交给代表中央的国王或者执政官行使。

           当然,适用法律毕竟是复杂的专业,非普通的同类人所能胜任,于是职业法官应运而生了。职业法官代表了国家权力,但人们对这一国家权力仍然不放心,于是由人民制约国家权力的陪审制度产生了。布莱克斯东1758年在牛津大学演讲时就自豪地说,由陪审团来审理案件是英国法律的光荣,“除非他的12个邻居或与他地位平等的人一致同意,否则他的财产、自由,或人身不受侵犯。”[19]

           美国制宪的先驱们在设计联邦国家权力体制时,为了保证司法机关这个与立法和行政机关相比最弱势的机关,能够制衡强势的另两方,就设想了法官长期任职和高薪制的办法来保证他们的独立。[20]但即使这样,人们还是不信任这个代表国家来行使审判权的法院,还是要通过陪审制度来向国家机关“掺沙子”,就像贡斯当所说的:“如果没有陪审团制度去辅助不可罢免的法官,仅有法官的不可罢免,是不足以保护他有权保护的无辜者的”。[21]

           在美国,陪审团被视为法院制度的基石。陪审团的权力甚至超过了法院这个国家审判机关的权力。更让人惊叹的是,它竟然有一种“使法律归为无效”的权力。也就是说,被告虽然触犯了刑法,事实和证据都清楚,依法应当定罪,但是,陪审团却可以无视法律而判决被告无罪。而且,在刑事案件中,如果陪审团一旦置法律于不顾而判决被告无罪,法官还必须服从陪审团的这个无罪判决。[22]由此可见美国人对于同类人中陪审员的倚重以及对代表国家权力的法官之不信任达到了何种程度。

           当然,以上所述的是资产阶级国家司法权对国家权力特别是中央国家权力的不信任。那么,马克思主义的经典理论是如何看待司法权的中央性这一问题的呢?胡玉鸿教授在研究马克思、恩格斯有关司法独立理论的过程中,对这个问题做了清晰的梳理。从他的研究可以发现,在反对司法权的国家性特别是中央性这个重大问题上,恩格斯的观点与上述资产阶级司法权理论竟然惊人地一致,并且有更为深刻独到的见解。

           恩格斯明确提出,司法权是“国民的直接所有物”,在这个基础上,他特别指出,司法权不应当同中央发生关系,而应当属于人民,属于陪审法庭。[23]为什么这么说呢?恩格斯认为,国民通过陪审员来实现这一权力的历史就证明了这一点。这与前述资产阶级司法权形成的历史与理论是一致的。但恩格斯更从中央的性质与市民社会的特征两个角度对这一观点展开了阐述。恩格斯认为,国家为了正常运转,就必须把某些权力集中起来,每个国家都存在一个权力集中的中央,但集权式中央的管辖范围和行使职权之对象,应当限于那些具有普遍意义的事情。这些普遍意义的事情需要通过立法权来制定规则,通过行政权实行普遍性的社会管理,所以,在恩格斯看来,所谓中央的权力应当是指立法权和行政权。[24]那么,如何看待司法权呢?恩格斯认为,司法活动所涉及的是公民个体之间的权利和义务争执,是市民社会中这个或那个人的事情,因此,司法权属于市民社会,是一种社会自治的权力,应当由人民直接来掌管,而不需要国家或者中央的集权。[25]恩格斯关于司法权与中央权力关系的以上论述,是相当深刻的。也正是基于这一思想,马克思、恩格斯都主张法官必须由人民直接选举,对人民负责,受人民监督。而列宁也强调说,“人民的代表参加法庭,毫无疑问是民主的开端”,“我们应该自己来进行审判,公民应该普遍参加法庭和国家管理”。[26]

           当然,将司法权完全归于民间和社会,是不现实的,人类政治的实践表明,每一个国家都设置了代表国家权力的专门司法机关。但是,这些司法机关从本质上说都不是以“中央”或者集权为宗旨、为特点的,如果说一定要有一个中央的话,那么,司法机关的中央就是法律,是对法律的服从,也即对反映全体人民意志的行为规则的服从,这正如马克思所说的,“法官除了法律就没有别的上司”。[27]但是,法官服从法律,强调的是法官和司法机关对中央意志的服从性,而非法官和司法机关本身的中央性或者集权性,更不意味着法官的任免权就应当属于中央,因为法官的任免权属于中央显然并非法官必然服从法律的充分条件。前述法官特别是陪审法官产生的历史以及审判权的民间性理论,都说明了这个基本道理,对我们今天如何认识司法职权与中央的关系,具有重要的借鉴意义。

           这里需要特别提出的是,以上所述的司法权和司法机关,实际指的就是审判权和审判机关,并没有包括检察机关。在国外,检察权的内容与普遍的行政权虽然有所区别,但其性质是被归为行政权的,不属于司法权的一部分。但在中国,检察权一般被认为属于司法权的一部分,检察机关相应地也被与审判机关一起归入司法机关体系中。那么,如何看待检察权的中央性呢?

           还是在1979年修改人民检察院组织法的时候,最高人民检察院6月14日起草了一份关于检察院组织法修正案草案的说明。在这份说明中,最高检察院做了这样一个引人注目的表述:“检察权是国家权力的一种,属于中央权力”。[28]这是笔者所见唯一一份给检察权的中央性进行定性的文件表述。当然,这个文件只是一个内部的说明,并没有公开发表。为什么将检察权定性为中央权力呢?这是因为受前苏联检察制度的影响。最高检察院在说明中说:“列宁坚决主张检察机关实行垂直领导的原则,决定中央检察机关‘受中央组织局,中央政治局和中央监察委员会这三个党机关最密切的监督,同它们保持最直接的联系,而这三个党机关是反对地方影响和个人影响的最可靠的保证。’”[29]根据列宁这一检察监督的思想,前苏联各级地方检察机关的人事任免权都是由中央控制的。受列宁这一思想的影响,我国1954年人民检察院组织法所规定的检察机关领导体制,也是垂直领导体制,这在人事任免上的体现就是,地方各级检察机关组成人员都集中在中央,即全国人大常委会和最高人民检察院。可以说,按照1954年检察院组织法的这一设计,检察权就是名符其实的中央权力。

           但是,到了1979年修改人民检察院组织法,检察机关的这一垂直领导体制被改为双重领导体制,检察权属于中央权力的说法实际上被改变了。因为实践证明,即使沿用列宁关于检察权属于中央权力的说法,或者将它作为中国的一种理论假设,也不符合中国的实际,在实践中也行不通。这个问题,本文的第三部分将继续述及。所以,如果说检察权属于中央权力,也只是1954年检察院组织法的反映,而现在的情况已经今非昔比了。

           2、司法职权行使过程中的“事”与“权”,绝大多数非中央之“事”与“权”。

        如前所述,中央事权的基本结构包括“事”和“权”两个部分

        考察司法职权是否属于中央事权,也须由这两方面展开。一方面,要看审判权和检察权所针对的“事”,是否属于中央之事。实际上,这些“事”,就是发生在全国各地的大大小小的各类案件,能不能说它们都是中央的“事”?能不能说都具有全国性的影响和意义?恐怕不能。另一方面,要看审判权和检察权中所运用的“权”,是否属于中央之权。各级法院、检察院的职权,能不能说都是中央的“权”?恐怕也不宜简单地这么说。否则,一个县区的基层法院甚至由它派出的人民法庭处理每个案件时,都声称是在代表中央行使职权,这就会违背常识,成为笑话。实际上,发生在全国的各类大小案件,并非必须也没有必要由中央机关或者以中央的名义来处理,因为地方的各级法院、检察院都有能力也在经常性地处理这类案件。现在,如果把全国各地大大小小、千奇百怪的案件,都当作中央的“事”,都需要以中央的名义,由中央一级机关或者其他代表中央的机关予以处理,那中央的事就太多了,中央一级的法院、检察院恐怕就不堪重负,也没有精力去处理有全国影响的大案了。

           3、有关立法和司法实践都表明,法院和检察院实际行使了地方的事权。

           按照宪法和地方组织法的规定,地方各级人民代表大会和人民政府是地方的国家机关,地方人大及其常委会代表了本行政区域人民的意志,对本行政区域的地方事务做出决议决定,同级政府是人大及其常委会的执行机关。也就是说,地方人大及其常委会、地方政府行使对地方事务的管理职权即地方事权。

           那么,地方的法院、检察院有没有行使属于地方事权范围的职权呢?答案是肯定的。根据行政诉讼法的规定,人民法院审理行政案件时,要依照地方性法规,参照规章。而在民事诉讼中,地方性法规、政府规章更是被法院大量适用。地方性法规、地方政府规章的很多内容,就是地方权力机关和行政机关对地方事务做出的规范。地方权力机关对地方事务做出规定后,地方政府执行权力机关的意志,地方政府通过规章对地方性事务做出规定并付诸实施,都是处理地方事务的方式。地方法院、检察院处理发生在本行政区域的案件时,适用地方性法规,参照规章,就是在执行地方权力机关、地方政府的意志,也是处理本地方事务的一种方式。所以,从这个角度看,地方法院、检察院实际是行使地方事权的重要主体(只是按照宪法体制,它们适用的地方性法规、政府规章不得与法律相抵触),怎么能说它们行使的职权只能属于中央事权呢?

           (三)容易将宪法文本中司法职权误读为中央事权的两个关节点

           1982年宪法对法院、检察院的有关组织与职权,做了特殊规定,但这些规定有时候并没有得到完整、准确的理解。在司法职权的中央性方面,宪法文本中的以下两个关节点,就容易使我们将司法职权误读为中央事权:

           1、宪法没有将人民法院和人民检察院纳入地方国家机关的体系,容易使人误以为这两个机关就是中央机关,行使的职权属于中央事权。

           要将审判权和检察权定性为中央的事权,比较正常的逻辑推理是,法院和检察院不属于地方的法院和检察院,而是国家的法院和检察院,因而它们的职权就属于中央事权。

           认为各地法院不是地方的法院,是国家设在地方代表国家行使审判权的法院,可能主要是基于对1982年宪法篇章结构的理解。1982年宪法在第三章国家机构的设计和规定中,对国家机构做了三个分类。第一个分类是中央一级的国家机关,包括全国人民代表大会、国家主席、国务院、国家中央军事委员会,每个国家机关单列一节予以规定,共四节。随后,宪法将地方各级人民代表大会和各级人民政府、民族自治地方的自治机关各单列一节予以规定,即第五、第六节。这个设计表明,地方国家机关只有两类,即地方各级人民代表大会和人民政府,包括民族自治地方的各级人民代表大会和人民政府。再随后,宪法将人民法院和人民检察院单列为最后一节即第七节予以规定。从这个规定看,各级人民法院和人民检察院显然不属于地方国家机关体系,但能不能说它们就属于中央的国家机关体系呢?可能也不适宜,如果它们是中央的国家机关,为什么不排在中央军事委员会一节之后、地方人民代表大会和人民政府一节之前?特别是最高人民法院和最高人民检察院,本来是中央机关,但却没有位列中央一级国家机关之序。那么,能不能说各级地方法院和检察院都是中央的派出机关呢?显然也不能,因为不仅宪法,连法律也根本没有这样的设计。还有,能不能说地方法院和检察院行使的职权是中央某个机关比如全国人大及其常委会的授权呢?也不能,因为事实上没有任何这样的授权,而两类地方机关的职权恰恰是宪法和法律明确规定和赋予的。

           所以,从宪法有关地方法院和检察院既不是中央一级司法机关,也不是中央一级司法机关的派出机关的这一结构设计,更没有获得某个中央机关的授权这些具结情况来看,将地方法院和检察院行使的职权定性为中央事权,还存在一些困难,因为如前所述,所谓中央事权,一个基本要求就是,行使这一事权的主体自身就必须是中央机关,或者中央机关的派出机关,或者获得中央机关的授权。

           那么,说地法院不是地方的法院,是国家设在地方代表国家行使审判权的法院,有没有错呢?当然没有错。因为地方法院确实是国家设在地方的法院,宪法和相关法律对设立地方法院的程序都有明确规定。宪法第123条也明确规定:“人民法院是国家的审判机关”,这当然是指各级人民法院都是国家的而不是地方的审判机关。

           但需要注意的是,理解宪法的这个规定有一个立足点问题。宪法强调人民法院是国家的审判机关,其立足点是,人民法院代表国家行使审判权,但是,代表国家行使审判权并不意味着这个审判权就一定是中央事权。代表国家行使某项职权与该项职权是否属于中央事权,有时候是两码事。因为:

           第一,任何一个国家都是由不同的地方组成的,不管这种组成的方式是单一制、联邦制或者其他,所谓中央与地方很难说就有绝对分明的界线,这种情况在中国更为明显,因为自建国以来,如何科学处理中央与地方关系,一直是一个难题。1982年宪法虽然对中央与地方的关系做了大体规定,但实践中,很难说这个关系就处理得科学妥善,因为不少矛盾都比较突出,很多事权在中央与地方的归属方面,很难说就是非此即彼的关系。

           第二,从宪法的规定看,即使是地方的国家机关,它们在处理地方事务时,也有代表国家的一方面。据笔者粗略统计,宪法文本中共有110多处使用了“国家”二字,它们的含义没有例外地是指统一的中华人民共和国。那么,地方的政权机关与“国家”是什么关系呢?宪法第96条规定,“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”,第105条规定,地方各级人民政府是“地方各级国家行政机关”。这两个规定实际揭示了地方权力机关和行政机关性质的双重性:一是,地方权力机关和行政机关都属于统一国家的机关,行使国家的职能,分别接受最高国家权力机关的监督和最高行政机关的领导;二是,地方权力机关和行政机关又具有地方的属性,代表、执行地方人民的意志和利益,管理地方事务,所以,它们又是行使地方事权的机关。这说明,即使是地方的权力机关和行政机关,也具有国家性,是国家的代表,在处理地方事务时,它们既代表地方的意志,也代表了国家意志,但却不能因此说它们行使的职权都属于中央事权。

           第三,比较典型的是,中国的行政机关上下级实行领导关系,这就决定了地方的任何事务都可以由最高行政机关国务院来处理(当然,国务院不会随意去处理),国务院处理应当由地方处理的具体事务时,当然是代表国家或者中央在行使职权,但你能说国务院处理的该项事务就属于中央事权吗?恐怕不能。

           以上只是想说明,一个机关代表国家行使职权并不能与该项职权属于中央事权划等号。所以,法院、检察院代表国家行使司法职权也未必就能与司法职权属于中央事权划等号。那么,代表国家究竟是什么含义呢?实际就是代表国家的法律,即国家的法制统一。这个问题在紧接着的下文中再分析。

           2、宪法第126条、第131条有关“依照法律规定”独立行使职权的规定,也容易使人将法院、检察院行使的职权误读为中央事权。

           将法院、检察院行使的职权定性为中央事权,除了基于对上述宪法关于国家机构篇章结构设计的理解外,可能还有一个出发点,即基于对宪法第126条和第131条有关人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权和检察权的理解。这种观点可能会提出,法院、检察院依照法律规定独立行使审判权和检察权,就说明它们的职权属于中央事权,因为法律是全国人大及其常委会制度的。这其实也是一种误解。因为:

           第一,如前所述,这一规定所表明的是法院、检察院行使职权的根本特点,而不是该职权的归属或属性。法院、检察院以维护法制统一作为根本手段来行使职权,并不等同于司法职权就属于中央事权。因为依照法律规定行使职权,维护法制统一,并非只限于对中央机关提出的要求,并非只有中央机关才有条件、有能力做到,也并非只对法院、检察院提出的要求,各级国家机关包括地方的权力机关和行政机关,都必须遵守法律,维护国家法制统一,也都有条件、有能力认真执行法律。

           第二,依照法律规定行使审判权和检察权,所指的仅是这两个职权行使的依据,而不是这两个职权本身的归属和属性。在中国,各级党政机关行使职权有不同的依据,宪法把法院、检察院行使职权的依据限定于法律的层面,有两个目的:一是,法律为两机关独立行使职权提供保障;二是,两机关处理所有案件的根本或最终依据只能是法律,即使是党的领导、人大监督,也是要领导和监督法院、检察院严格以法律为依据处理案件。[30]依照法律规定行使职权,就是用全国人大及其常委会制定的法律做根本标准衡量一切案件,目的就是维护法制统一。但是,用全国人大及其常委会的法律来衡量案件,并不等于它们行使的这一职权就是中央事权。

         

        来源——2014-08-29 刘松山 民事审判参考


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        该资讯的关键词为:司法职权  人事权统一管理  非中央性  人民代表大会制度